食品安全法首修,重典严把“舌尖”关

2014-09-07《中国人大》2014年第14期

    备受关注的食品安全法修订草案,7月初正式面向社会公开征求意见。这一被称为“史上最严”的修订草案一经发布就吸引了公众眼球,仅一周时间就收到意见、建议3000 多条。

生命和健康权高于一切。不仅如此,在一向奉行“民以食为天”的中国社会,食品安全无疑是涉及民生、政府公信力乃至社会稳定的关键问题。

然而,近年来食品安全问题日益凸显 :苏丹红、三聚氰胺、地沟油、瘦肉精、皮革奶等每个触目惊心的名词背后,都是一段不堪回首的食品安全事故,不断挑战着社会的道德底线。   

对乱象丛生的食品安全格局,本次修订草案进一步强化了生产经营者的主体责任,加大对违法行为的处罚力度,特别强调要转变政府职能,理顺监管边界,加重对地方政府负责人和监管人员的问责。“重典治乱”的立法意图因顺应了广大民众的诉求而获得普遍认可。

在外界看来,对实施五年的食品安全法进行大修,是一种对生命的尊重,是立法机关负责任的态度和做法,百姓不仅欢迎,而且寄予厚望。

“立法最终还是要落实到执行上。”对于下一步草案将如何完善,一些常委会委员和业内专家表示,如何为执行提供公正的制度保障和环境支持,如何监督监管者,如何约束执行者,如何避免权力的滥用才是立法的关键所在。因此,要想真正构建一个捍卫“舌尖”安全的法律体系,从政府、企业到消费者,每一种特定角色的作用都须得到重视,并设置科学、明确的法律责任。这样不仅能够为损害提供救济,更能够通过惩罚方式对其他社会成员实现教育和警戒,从源头上预防和抵御食品安全事件的发生。

修法回应公众期待

多年前,现行食品安全法“五年磨一剑”的立法过程至今还留在许多人的记忆深处 :曾经过4 次常委会审议、向社会公开征求意见万余条、在“三鹿奶粉事件”发生近半年后获得高票通过,承载着国人厚望与政府期待。

之后,以该法为基础,食品安全管理体制和制度作出及时调整,相关配套法规、规章建设不断跟进,为保障公众身体健康和生命安全提供了一系列制度、措施和标准。在相关专家看来,“现行食品安全法为法律规范和制度的完善发挥了重要的支撑作用。” 

不仅如此,当年从食品卫生法到食品安全法的改变,标志着中国从观念到监督模式发生转变。现行法确立了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制,同时为进一步改革完善食品安全监管体制预留了空间。

2010 2 月,国务院成立食品安全委员会及其办公室,加强食品安全管理的综合协调和监督指导。目前,全国各省(区、市)以及绝大部分市、县都建立了食品安全综合协调机制并明确了办事机构。这一改革使我国食品安全工作的系统性、协调性显著增强,监管能力和水平有了较大提高。

“全国人大及其常委会这几年特别关注食品安全问题。”食品卫生领域著名专家、全国人大教科文卫委员会副主任委员王陇德是连任十一届、十二届的全国人大常委会委员,参与了食品安全法的立法和监督工作。前不久,他在接受采访时介绍说,从2009 年现行的食品安全法颁布实施以后,全国人大常委会当年就组织了在全国范围内的执法检查,由多名副委员长带队深入各地进行法律实施、贯彻执行情况的检查。到2011 年又再次组织了第二次执法检查。王陇德说,每次检查都会发现实施中的问题,对此,全国人大常委会及时总结反馈给政府,请政府根据这些问题改进工作,推进法律的进一步实施。

从目前的食品抽样检测结果看,不论是生产的食品还是餐饮业,其不合格率基本都在10% 以下。在王陇德看来,我国的食品安全形势,从总体上来讲,应该说是持续、稳定、向好这样一个趋势。

   然而现实中,食品安全问题依然层出不穷,且形势严峻。民众对食品安全问题的反映越来越强烈。王陇德也直言不讳地指出,比方说,现在的多头执法体制,既存在着重复监管,也存在着监管漏洞和空白,而且处罚不严,力度不够。另外,一些食品生产经营企业责任意识淡薄,诚信方面存在着一些问题,加上社会情况发生了新的变化,食品网络销售如何保证质量和安全,这些都需要法律重新规范。“总的来讲,还有许多问题需要我们进一步的克服和改进。”王陇德说。

    俗话说“民以食为天,食以安为要”,近年来,食品安全事件频频曝光,社会反响强烈,消费者感到恐慌,生产者利益受损,消费者的安全得不到保障。白志健委员认为,能否在食品安全上给消费者一个满意的交待,是对国家决策层信誉、能力、威望的重大考验。

    在这样的大背景下,2013 年换届伊始,十二届全国人大常委会就将食品安全法修改工作列入立法规划,积极回应社会期待。全国人大教科文卫委员会多次在全国组织调研,听取了相关部门的汇报,开展专题研讨会,提出意见和建议,为修法打好了基础。

    “对食品安全法的此次修订,体现了党中央、全国人大坚持以人为本、顺应人民期盼的决心。”罗亮权委员评价称, 这将为进一步加强食品安全监管提供最为严格的制度保障,让老百姓吃上健康的放心食品。

转变监管治理理念

    在改革开放的三十多年中,中国社会从计划经济迅速转型至市场经济,利益追求成为不少企业的唯一目标。2009 年食品安全法出台之前,一系列食品安全事件的接连曝出,令公众对企业的自觉约束信任降至谷底,以政府责任取代企业责任的呼声越来越高。因此,在许多业内专家看来,现行食品安全法在制定之初就在立法取向上采取了政府主导型的规制模式。

    但是2010 年三聚氰胺再现奶业江湖,以及随后毒豆芽、染色馒头、瘦肉精等一系列食品安全问题的屡禁不止,不禁令人们开始反思在现有市场经济环境下,将食品安全责任完全交由政府掌控的这一“全能政府”的做法是否合适,而且这一问题也开始引起中央层面的关注。

    细心的人发现,在2013 年的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中对食品药品监管的要求发生了变化。说明提出,“食品药品监督管理部门要转变管理理念,创新管理方式,充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用,建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。”

    随后,十八届三中全会更是提出国家治理体系和治理能力现代化。而这一目标,对与百姓生活密不可分的食品领域监管而言,显然也是题中之意。

    在中国人民大学法学院副教授王旭看来,治理能力和治理体系与传统的管理体制有很大的主体差异。传统的管理意味着自上而下,比如说企业是生产经营者,那么它可能是被地方政府和各级政府监管部门监管的对象,它的生产、经营、流通、仓储运输活动与企业的食品安全相关的要素环节,都是被监督的一个对象。“而治理意味着主体是多元的。”王旭表示,这意味着从农田到餐桌,不仅仅是政府,包括更多的社会力量都应共同参与,体现出一种主体的变化。

    改革思路带来的食品监管体制的变化,需要在立法中得到体现。因此,此次食品安全法修订案草案在以下几方面加大“作为”:以食品生产经营者为“第一责任人”的角色定位更加凸显,将现行“九龙治水”式的多头监管体制改为相对集中的体制,明确地方政府的属地管理责任,食品安全社会共治的思路进一步得到展现,具体民事责任和刑事责任也更合乎国情、更具震慑力等。

    “发达国家在长期的食品安全难题求解过程中,经历了从管理到监管再到治理的转变。”

    长期关注食品药品监管领域的国家行政学院副教授胡颖廉认为,食品安全是“产”出来的,也是“管”出来的,某种意义上还是“吃”出来的。在现代社会,任何主体都无法单独应对广泛分布的食品安全风险,必须调动政府、企业、公众等社会各方面力量积极共治共享。

    本次修法提出“建立最严格的食品监管制度”。在清华大学法学院教授王晨光看来,这一制度的落实需要一个从政府到社会组织,再到各种社会第三方,乃至消费者个人,形成一整套联动、系统的对食品安全的监管体系,“此次修法就是要力图建立这种社会共治。”王晨光说,只有社会共治的网络体系建立起来了,才能形成最严格的监管体制。

处罚不能止于“沉疴猛药”

    监管体制的变革必然引发法律责任格局的变革。

    长期以来,违法成本过低一直被视为导致食品安全事件频发的一个重要原因,因此在食品安全法修订工作启动之时,“重典治乱”“重典治假”成为此次修订的鲜明导向。

草案增加了对违法企业的惩罚性赔偿制度,细化并加重食品监管机关和相关人员的责任,强调民事、行政和刑事等多种法律手段的综合运用。

专家们表示,食品安全法着重在上述一些方面作修订,确实是抓准了症结,可以让违法者对法治权威充满敬畏,从源头上防范食品安全风险。王旭向记者具体分析称,本次修法中法律责任的“严”主要体现在责任主体的广泛性,加大追责力度,追责方式多元性以及对民事责任、行政责任、刑事责任做无缝对接等多方面,其目的就是为了让法律的适用不留死角,让责任落地。 

细数草案条文不难发现,法律责任设定已经从现行法律的十多条增加到三十多条,数量是原先的近3 倍。“从生产经营者到政府部门,再到其他社会组织的责任,像网络交易平台的责任,全部纳入到惩处的体系。”王旭说,这就建立了最严格、最广泛的责任主体。

在处罚力度方面,草案对在食品中添加有毒有害物质等性质恶劣的违法行为,规定直接吊销许可证,并处最高为货值金额三十倍的罚款 ;对明知从事上述行为、仍为其提供生产场所或向其销售违禁物质的主体,规定了最高二十万元的罚款等。“用严格的处罚手段让违法食品生产经营者付出应有的代价。”

此外,本次修法还突破了以往传统的单一处罚模式,设置了一种配套责任构架。“既有财产罚,也有人身罚,即如果构成犯罪,可以限制人身自由 ;还有资格罚,比如对造成重大事故的认证人、食品安全的检验人终身禁止进入食品行业。”王旭表示,这实际上是根据不同的违法性,配以不同的责任追究方式,体现了更加严格且丰富的追责方式。

当然,“重典”显然不仅仅意味着严刑峻法。在重罚之外,梁胜利委员还主张建立食品安全黑名单制,由政府将违法生产企业、经营者列入黑名单进行管理,向社会公布,让社会监督。一旦再次违法,就不能进入食品生产经营行业。梁胜利表示,这样的约束力会更大。

与梁胜利提出的“黑名单”制度相对应,中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心主任张永健认为,国家还要建立起与市场竞争相结合的信用体系,通过其他的社会性组织,甚至个人,包括专业的个人网站进行这种评价,使真正诚信的企业不仅获得道德层面的鼓励,还能取得守法收益,而违法的企业将得到惩治,这样的诚信体系才能真正有助于食品安全的推进。一些专家表示,理想的食品安全治理体系,应该把各方面的约束和激励集中到生产经营者行为上,“大棒”和“胡萝卜”并举,让食品企业发自内心地意识到守法才是本分。

如今,食品安全法修订草案公开征求意见仍在进行中,相信在公开立法、民主立法、科学立法的护佑下,各方的智慧汇集,必将为法律的完善注入更多理性的因子,为保障“舌尖上的安全”构筑起更加坚固的防线。(文/本刊记者 张维炜)

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国外食品安全的治理启示

食品安全一直以来都是世界性难题,我们看到,即使在食品安全制度相对健全的国家,食品安全事件也时有发生。为此,各国和各地区都在不断完善立法,出台日趋严格的监管措施,提高治理水平。

美国 :立法改革监管体系

美国在食品安全领域取得的成就主要得益于健全的食品安全监管体系。与今天的发展中经济体一样,其起点与发展过程并不平坦。

进入21 世纪,美国接连发生了“毒菠菜事件”“沙门氏菌事件”“花生酱事件”等食品安全事故,引发美国公众对食品安全管理体系有效性的质疑。

为了保障民众吃得健康并且安全,2009 7 月,美国国会通过《食品安全加强法案》。2011 1 4 日,奥巴马签署《食品安全现代化法》,对1938 年通过的《联邦食品、药品及化妆品法》进行了大规模修订。

值得注意的是,该法大大强化了美国食品安全的主要监管机构,即美国食品及药品管理局(FDA)的监管职能,FDA 对食品安全的管理范围扩展至美国食品业的80%FDA 的工作思路也从食品安全事故发生后作出被动反应更多地转向如何防患于未然。

不可否认, 美国是世界上食品安全体系比较完善、健全的国家。严密的食品安全监管体系、召回制度以及惩罚性赔偿制度可以说是美国维护食品安全的三把利剑。其中, 惩罚性赔偿对生产和销售危险产品的企业日益发挥出威慑作用。

    美国历史上曾有过出售过期食品的商家, 结果被举报后受到重罚, 而且顾客越来越少, 最后只得关门。所以, 无论是厂家还是商家, 都不敢为了蝇头小利铤而走险。

日本 :环环追溯管理

与中国视海外代购为“时尚”和品质保证不同,在日本,“国产”是高质量的代名词。国产大米、国产水果等国货, 常常售以较高的价格,但民众仍然更愿意购买国货。

    实际上, 日本过去也有地沟油、毒牛奶等侵害食品安全的负面案例。随着时代发展, 新的问题层出不穷, 原有的法律法规无法涵盖全部食品安全问题, 于是日本政府在2003 年制定并实施了《食品安全基本法》, 强化了食品安全事故之后的风险管理与对策。

其中尤为值得一提的, 是农作物的“身份证”制度, 它让产地实名化, 从而更好地从源头防止食品安全事故。

其实,日本从2001 年就开始施行并推广农产品与食品的追踪系统, 农业协同组合( 简称农协) 下属的各地农户, 必须记录米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息。

农协在收集这些信息后, 为每种农产品分配一个“身份证”号码, 整理成数据库并将这些信息公开至网页供消费者查询。这不仅在食品安全性及质量等方面能做到透明, 让消费者适时查看信息并博得消费者信赖, 同时, 在发生食品安全事故时也能及时查出事故原因并进行追踪和回收, 做到责任到人和管理透明化。

巴西 :食品标签规定严格

巴西有关食品安全的法案很多, 也很具体。从2005 年开始, 巴西又强制执行食品营养成分标签规定, 要求食品标签必须包括热量值以及蛋白质、碳水化合物、脂肪、纤维含量和钠含量等信息, 以保障公众健康。

此外,巴西在食品安全的违法处罚上也毫不手软。2007, 巴西东南部两家牛奶生产厂在牛奶中掺入一种溶液,以延长保质期。消费者饮用后出现腹痛、腹泻等现象。在接到投诉后, 巴西有关方面拆除了工厂的生产设备, 查封了库存牛奶, 并在市场上收缴这两家工厂生产的牛奶。

在巴西, 生产未达标产品的企业也将受到处罚。如果是再犯, 企业都将被处以与首次发现时数额相同的罚款,同时还要接受停产30 天检查、没收不合格产品、收回已投放市场产品等一系列处罚。如再被查出, 案件将直接进入司法程序, 企业法人将以食品造假罪被起诉。

德国 : 违法处罚严厉

这些年,德国政府在新修订的《食品和饲料革新法》中,进一步加大了对损害食品安全当事人的处罚力度。新法律规定,损害食品安全者最多可判处3 年有期徒刑,或处以5 万欧元罚款。而针对违法企业,则根据其营业额判定处罚额度。

2010 年年底,德国西部北威州的养鸡场首次发现饲料遭致癌物质二英污染。对于肇事者,德国检察部门提起刑事诉讼,同时受损农场提出民事赔偿,数额高达每周4000万至6000 万欧元,完全可能让肇事者破产。德国奶粉在以色列出现问题后,德国支付给以色列受害人数千万美元的民事赔偿金。

此外,德国很注重食品安全的日常检查。德国规定检查官员每人每年要检查企业880 个次,每天约检查4 个,并将检查记录录入评估系统 ;每年各州实验室约对40 万个样本进行检验。

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